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2013年市住建局城市建设和管理课题调研专刊十四(新形势下旧城区改建的路径探析——以江山市通禄门片区改建为例)

来源:- 时间:2013-11-28 10:33:00 作者:- 阅读 6664 次

衢州住房和城乡建设信息

 

 

2013〕第89

衢州市住房和城乡建设局办公室编 二〇一三年十一月二十六日

 

 

2013年市住建局城市建设和管理课题调研专刊十四

 

新形势下旧城区改建的路径探析

——以江山市通禄门片区改建为例

 

    旧城区通常指现有城市建成区内、建成年份较早、建筑危旧老化、配套设施落后的区域,包括以解放前(以及更早的晚清、民国时期)建筑为主体的老城区、老街区、棚户区,以及1990年《城市规划法》实施前建成的旧住宅区、旧厂区、城中村等。随着城市化的不断发展,旧城区改建日益成为摆在城市建设管理者面前的一个无法回避的重要问题。

    一、旧城区改建是城市发展和人民生活的必然要求

    (一)旧城区改建符合市民改善生活环境的愿望。旧城区一般都处于城市中心区域,毗邻繁华商业区,交通便利,区位优势明显,生活成本较低。但旧城区的不足也是非常明显的:区域内以杂乱的居民自建房为主,房子多且密集,间距小,乱搭乱建普遍;市政公用设施配套水平低,道路狭窄,多为曲折狭窄的巷道,空中管线纵横,供水、排水、排污管道不畅,绿化、亮化配套少,卫生条件差,脏乱差现象突出。因此,旧城区难以满足当代市民群众的基本生活要求,宜居水平极低,市民群众要求改建的呼声很高。

    (二)旧城区改建符合城市理顺交通组织的需要。旧城区道路配套差,又处于交通枢纽,往往成为城市交通中梗阻之地,尤其在当前车行时代,这一趋势越来越明显。从江山市来看,受青山环绕、一江穿城的狭长地形所限,城区路网号称“五纵八横”,但除城北新区的迎宾路基本贯通外,其它纵线、横线无一直线畅通,中途均有拐点;这些拐点在交通高峰期往往成为死结。其中江滨路最初建成于上世纪八十年代中期,经过多年建设,目前南、北段均已贯通,但中间受通禄门片区阻隔,道路狭窄弯曲,成为一段结肠。

    (三)旧城区改建符合城市提升环境品质的要求。旧城区配套设施和市容市貌都很差,与周边环境格格不入,影响城市总体景观形象。以通禄门片区为例,其毗邻城区中轴线城中路,又是展示江山城市形象的最重要窗口——“一江两带”的组成部分。目前城市建成区内“一江两带”南北段均已建成,须江两岸风光旖旎,堪称“十里画廊”,而中间杂乱、残破的通禄门片区形象与“一江两带”总体景观极不相称,宛如华丽衣裳中一块破旧的补丁。

    综上所述,推进旧城区改建符合城市发展需求,符合人民群众对美好生活的向往。但由于旧城区改建涉及人数众多,征地房屋征收难度大,投资大,建设周期长,一般实施都非常谨慎,需要反复斟酌、反复论证,必须在“确有必要,迫不容缓”的情况下才会实施。以通禄门片区改造为例,其改建非常迫切:一是群众要求改造的呼声强烈,多年来,日常咨询的,或通过议提案、对话平台、论坛等形式提出的非常频繁;二是理顺城市交通组织的需要,从我市路网现状来看,打通江滨路势在必行,可操作性也相对较强;三是提升城市品位的内在要求,通禄门片区改造后,一江两带景观和整个城市风貌都将实现质的飞跃,对提升城市品位意义重大。因此该项目经过两年的前期调研之后于今年正式启动。

    二、旧城区改建的几种基本模式

    从我国实际看,比较系统全面的旧城区改建主要有三种四类模式:

    (一)推平重建。指在完成征地和房屋征收后,将原有房屋及其他设施全部推倒,实现三通一平,再将土地拍卖,由房地产开发商重新开发建设。即一般意义上的大拆大建式。

    1.优点:

    (1)没有原来瓶瓶罐罐的束缚,白纸上画画,操作简易,景观改变效果明显;

    (2)由于区位优势明显,通过土地拍卖获得土地出让金,除可收回本区域房屋征收、征地和配套建设成本外,也是城市公共设施建设(包括道路、桥梁、公园、广场、绿化、环卫、供水、污水等设施建设)所需资金的主要来源。

    2.缺点:

    (1)房屋征收和征地难度大;

    (2)不能保留原有建筑风貌及绿化景观,割裂城市肌理,丧失城市记忆,容易导致千城一面。

    3.评价:

    (1)是解决城市建设所需资金的主要来源之一,2005年之前的旧城区改建都采取这一模式,当前绝大多数旧城区改建也采取这一模式。

    (2)近年来,房屋征收和征地成本已迅猛提升且不断上涨,土地红利已明显减少且越来越少,“推平重建”优势渐弱。

    (二)有机更新。即在旧城区改建中,保留原住民,并以原有建(构)筑物为基础,通过对配套基础设施的配套完善(包括排水、排污、亮化、绿化、停车位、休闲设施、三线入地,拆除违章建筑等)和建筑物外立面粉刷、内部功能更新(如增设家用电器、更新厨卫设施等)等形式进行改建,提升居住品质。其中又分两类:

    一是政府统改型,即由政府统一投资,统一改造。这种模式各地采用得比较多,如北京东四三条至八条旧城改建(四合院、胡同)有机更新,杭州老街区有机更新,乌镇有机更新与综合开发等都比较成功。近年来各地实施的旧居住区环境综合整治(一般改造公共环境,不改造居民建筑)也可视为一种简易的有机更新模式。江山市从2005年开始启动旧居住区环境综合整治,每年安排一至两个旧小区,改造成效良好,但只适合建成时间不太长、有统一规划设计的旧居住区。

    二是统规自建型,即由政府提出统一规划要求,并对区域内公共设施进行统一改造,居民院落之内则由居民按统一要求自行改建。成都太平巷改造采用的就是这一思路,由政府出台基本改造风格和要求,确定业态分布,并负责片区原有建筑保留部分的基础设施和公共景观投入,其余分院分建筑改造由当地居民自己出资按要求实施和经营,居民留在原地,个人对拥有产业负责。

    1.优点:

    (1)是民生工程,符合原住民愿望;

    (2)由于较好地保留和恢复了原来有价值的建、构筑物,有利于留住城市的风貌和记忆,提升城市品质;

    (3)直接投资相对较少;且少数开发较早、旅游禀赋较好的项目,可通过旅游或商业开发收回改建投资,并实现赢利。

    2.缺点:

    (1)政府投入大而直接回报较低;

    (2)由于旧城区建筑普遍占地多,楼层低,密度大,景观改建空间小, 改建整体效果不明显。

    (3)由于旧城区内乱搭乱建现象普遍,改造过程中居民配合意愿不强,景观效果难保证;特别是统规自建型,受原住民配合意愿效果和资金、精力等影响,往往容易出现只改造“表面一层皮”现象,难以完全达到预期成效。

     3.评价:

    (12005年前后,大拆大建等逐渐受到社会各届质疑和诟病,旧城区改建有机更新理念兴起,呼声日高,日渐受到关注;

    (2)在当前基层政府城市基础设施建设资金普遍紧张的大环境下,有机更新尚难以大规模实施。

    (三)组合建设。在旧城区改建时,规划建设小区内高层商品房,一部分解决原住民安置问题,一部分面向社会出售;小区其他区域则在尽量保留有价值的建(构)筑物、古树名木等景观的基础上,统一建设公共休闲设施,进行景观改造。

    1.优点:

    (1) 土地利用率较高,改建成效明显;

    (2) 原址安置符合原居民愿望,征迁工作比较容易;

   (3)由于旧城区区位好,小区高层商品房开发收益可折抵楼盘建设、小区配套和原住民过渡安置等成本,操作的好可以实现资金平衡。

    2.缺点:

   (1)从征迁启动到楼盘建成、居民回迁入驻需较长时间,政府投资大,垫资建设周期长。

    (2)在原住民户数太多、小区用地总面积不大时,或其他公益设施建设(如道路、公用设施)占地面积较大时,改建成本难以收回。

    3.评价:

    目前这种模式尚在尝试阶段,从理论上分析,其较好地解决了旧城区的环境改善和改建资金平衡问题,值得推行。

    (四)综合评价

    从理论上看,“推平重建”式将原有基础全部推倒重来,原住民全部迁移,失之于粗暴野蛮,且其结果容易导致千城一面;而“有机更新”和“组合建设”式,采用原址安置模式符合居民意愿,保留原有建筑景观风格能传承城市记忆,是更符合群众愿望、符合城市发展要求的模式。

    但从实际情况看,我国现行体制下土地出让金是地方政府的主要经济来源,据了解2012年度土地出让金收入占地方财政收入的48%;更是城市基础设施建设的最主要来源。我国各类大中小城市自上世纪九十年代中期以来,道路、桥梁、公园、广场、保障房、路灯、供水、排污、环卫等各项城市基础设施配套日益完善,新住宅小区如雨后春笋拔地而起,主要得益于此。这也是原先一度盛行的“经营城市”的核心。因此,“推平重建”式成为绝大部分基层城市的理性选择,也是多年来我国旧城区改建的主流模式;而“有机更新”和“组合建设”式受资金制约,主要以试点为主。

    三、当前旧城区改建面临的新形势

    (一)政策导向发生变化

    1.从某种意义上看,土地财政客观上将政府与房地产市场绑架在一起,成为房价上涨的一个因素。近年来,业内对“经营城市”理念已转为怀疑、否定态度。

    22011121《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)正式颁布实施,《征收条例》提出征收房屋必须出于“公共利益的需要”, 明确规定 “房屋征收实施单位不得以营利为目的”。同时,《征收条例》提出原址安置或就近安置要求,并在规范房屋征收程序、保护房屋被征收人权益提出了明确意见。

因此,采用“推平重建”式,通过旧城区改建盘活土地资源、通过土地出让获取城市基础建设资金的理念已渐不符合政策导向。

    (二)信访维稳压力巨大

    当前正处于社会转型时期,市民群众的民主意识、维权意识、利益意识越来越强。旧城区改建尤其是“推平重建”式往往涉及大量的土地征用和房屋征收工作,与被征收人权益息息相关,极易引发信访维稳方面的问题。据了解,当前因征地征收引发的信访问题呈规模型、集约型、尖锐型爆发出来,加上网络媒体的推波助澜,成为群体性事件和社会不稳定的最大因素。

    (三)土地开发红利减少

    在当前征地征收成本越来越高的大环境下,旧城区改建采用“推平重建”模式的土地红利已明显趋少,甚至开始出现负红利,仍以江山市通禄门片区改建项目为例说明。

    通禄门片区改建项目位于城市最核心区域——鹿溪南路以东,须江以西,城中路以南,时代广场以北,区位优势和商业氛围很好;总投资6亿,总用地面积126.84亩,建设周期约5年,需征收房屋建筑面积62000㎡,其中涉及私房征收295户,单位房屋征收14家。该片区初步规划实施三大项目:(1)建设50亩的通禄门广场,使绵延十余里的一江两带景观得以延续贯通,重建通禄门(江山古城九城门之一)和老城楼。2、完成江滨路道路及周边配套建设,使江滨路全线贯通,缓解高峰期行车难问题; 3、建设48亩住宅小区,通过房产开发建设尽可能回笼部分成本。由于这一项目房屋征收成本高,且主要考虑其社会公益功能(道路、广场等),尽管考虑了部分商业开发,但完全不能折抵征地征收和项目建设成本,初步估算亏损额达2.8亿元以上。

    (四)城市建设关注度越来越高

    随着市民群众生活水平的提高,人们对公共环境和城市品位的要求越来越高。旧城区改建投资大,涉及面广,更是备受社会各届关注。人们关注征收过程的公开公平公正问题,关注区域内较有价值的建(构)筑物、古树名木、民俗文化去留问题,关注旧城区改建是否体现了公益性,是否体现了人文关怀,等等。因此,原来简单化的“推平重建”将直接面临众多的社会舆论质疑。

    通过上述分析可以看出,在新的形势下,旧城区改建 “推平重建”模式的优势越来越少,而劣势却越来越明显,今后的旧城区改建应该会逐步走上“有机更新”或“组合建设”等途径。

    四、新形势下推进旧城区改建的几点建议

    (一)认真贯彻《国有土地上房屋征收与补偿条例》,做到公开公平公正

    从实际情况看,一部分旧城区内建筑密度极大,违章搭建多,供水排水排污等管线配套落后,且现存建筑和景观保留价值不大,局部更新改造难以实施,必须推平重建才能完善其配套,改观其面貌;一些旧城区改建项目还与城市交通、景观等公益事业相关,改建必然要“伤筋动骨”;同时旧城区“推平重建”进行开发可以相对弥补部分资金缺口,甚至实现项目资金平衡。因此,“推平重建”模式仍将是旧城区改建的重要模式之一。

    当然,“推平重建”式必然涉及大量的房屋征收问题。如何稳步推进旧城区改建中的房屋征收工作,是许多城市面临共同问题。

    从根本上说,旧城区原住民通过房屋征收可以较小的成本甚至零成本脱离原来较为恶劣的生活环境,改善生活环境,因此绝大部分原住民对房屋征收是愿意的,甚至是非常欢迎的。但为什么一些房屋征收户迟迟不愿签协议,其主要原因大致有:1.对整个房屋征收过程有疑虑,怕先进者吃亏,因而迟疑观望;2.对补偿方案、征收房面积确认、评估价格等不满意;3.安置房位置相对较偏,区位优势较差,衣食住行、上班上学等日常生活成本较高;或对安置房户型设计、建筑质量、周边配套等不满意,或离开原有社会关系不适应等。

    针对上述几种原因,解决问题的关键是以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为依据,真正做到和谐征收,有情征收,阳光征收。一要坚持按政策标准办事,一把尺子量到底,房屋征收全程公开公平公正,坚决不让先进者吃亏,打消被征收人顾虑。二是做细做实补偿方案、确权、评估等工作,认真听取房屋征收户的意愿,并做好公示、征求意见工作。三是科学规划安置房建设,在区位上可尽量安置在城市中心区域,区位较远的则应通过较为完善的周边配套(如畅通的道路,学校、医院、菜场、综合商场等配套齐全)、优美的居住环境、相应的区位补偿(价格或面积),使房屋征收户得到相应的心理平衡;在户型设计、建筑质量等方面则应以人为本,做细做实,多征求房屋征收户意见。

    当然,也有部分房屋征收户或是想借房屋征收发大财的,或是对社会、对政府心怀不满的,或是家庭关系复杂谈判难度大的,在房屋征收中往往漫天要价,无理要求,拒不配合,这部分人成为整个项目房屋征收的主要阻碍者,也是信访维稳的潜在对象。对于这类人,一是要认真执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》,做到程序规范,过程公开,不给他们以质疑的理由;二是要明确政策要求和政府态度,不给其幻想和讨价还价的空间;三是做周密细致的调查摸底工作,了解其主要诉求、真实意愿、社会关系、实际困难,多多换位思考,并尽可能帮其解决实际困难,以心换心。对于极个别反复做工作仍拒不配合的,则应按程序启动强拆手续,以维护社会公平和政府的公信力。

    因此,依法征收,按程序征收,实现征收全程的公开公平公正,是顺利推进旧城区改建房屋征收的关键。

    (二)调整房屋征收思路,变“要我征收”为“我要征收”

    上文分析过,旧城区内大部分居民是愿意征收甚至是非常欢迎征收的,因此,顺应群众愿望,让有意愿的居民提前征收,或采用“组合建设”原址回迁安置,可以大大减少旧城区改建的工作阻力。

    1.提倡提前征收方式

    首先制定相对合理的提前征收方案。根据城市总体规划和城市建设计划,划定一定时间内可能实施改建的区域和范围,根据不同区域的区位,拟定产权置换或货币安置的征收补偿标准,面向社会公示、公布。

    提前征收的操作模式主要有两种:

    (1)单元式征收模式

    代表性例子是北京南锣鼓巷改造项目,该项目采用了微循环改造模式。这一模式以居民自愿为前提,具体操作过程为:一个单位院落(四合院)100%的居民集体签名向所在街道办事处提出改造申请;街道办事处经实地调查后向区协调领导小组上报计划,会同房地经营中心制定居民搬迁方案,组织居民讨论方案后细化个案;居民100%联签同意安置方案,房地经营中心组织实施居民搬迁。

    我们在旧城区改建中也可借鉴这一模式。以相对独立的单位(如一座大宅院,一幢住宅楼,或紧密联系的几座建筑等)为一个单元,通过单元内居民联签的方式(要求协调好户主及承租户的关系)提出改造申请,同意安置方案,统一实施提前征收。

    (2)单户式征收模式

    即在提前片收区域内,以户为单位,凡自愿提出申请、自愿签订征收协议并提前清空的,均可提前进行收储。

    当然,提前征收是花今天的钱办明天的事,资金来源(包括安置房建设的资金)是需要重点考虑的问题。因其资金额巨大,需要集全市(县)之力进行统筹;在划定范围上,必须在开展前期调查的基础上,选择群众意愿强烈、可能提前搬迁户数较多的区域,以保证实效;在时间方面,一般选择3-8年内可能实施改建的区域;在操作模式上,建议尽量采用单元式提前征收模式,保证征收的整体性。

    2.推行“组合建设”模式

    如前文所述,“组合建设”为原址安置,人居环境有明显改善,能相对保留有价值的建筑和景观,且操作的好可以实现资金平衡,是一种比较理想的“多赢”局面,值得一试。当然在整体程序安排上应考虑得尽量细致合理。

    “组合建设”式改建必须统筹安排,基本程序建议如下;

    (1)公布该区域改建(“组合建设”)初步方案,征求小区原住民意愿,居民同意率(同意货币安置或实物安置均可)很高的,可以启动项目改建;

    (2)制订小区改建详细规划,公布小区改建规划效果图和小区中心高层楼盘的户型设计模型,广泛征求居民意见进行修改完善;

    (3)签订搬迁协议并选房,区域内居民签订征收协议,选择货币安置的给予货币补偿,选择实物安置的同步选择小区中心高层楼盘房(期房,限定一定比例的选择范围)房号;

    (4)中心高层楼盘开发涉及的区域(包括施工影响区)居民进行过渡期搬迁,给予搬迁户一定的过渡安置补助;

    (5)启动小区中心高层楼盘开发建设,面向社会销售;

    (6)小区中心高层楼盘竣工后交房,小区其他区域原住民搬迁,给予半年至一年的过渡安置补助;

    (7)利用中心高层楼盘住户室内装修时机,在合理保留有价值的建构筑物及古树大树的基础上,配套建设市政设施、公共休闲设施和绿化景观,完成整个项目改建;

    (8)小区原住民回迁,新购房户入驻。

    (三)转变体制,转变思路,为旧城区改建“有机更新”“组合建设”提供资金保证

    旧城区改建(尤其是棚户区改造)目前已成为国务院、各级领导和社会普遍关注的热点问题,而从发展趋势看,今后的旧城区改建将逐步走上“有机更新”和“组合建设”模式。因此,如何解决新形势下的城建资金来源问题已成为重中之重。笔者以为,解决这一问题的关键,一是“开源”,拓展城市建设资金筹资渠道;二是“节流”,减少建设投资冲动,降低管理维护成本,实现资金效益最大化。

    1.转变筹资体制,从土地财政转向多条脚走路,实现“开源”。实践证明,当前依赖土地出让金支撑城市建设管理的思路是不太恰当的,客观上将政府与房地产市场绑架在一起,成为房价上涨的一个因素;且在持续多年开发之后,土地不可能也不应该无限开发;同时,无论从宏观政策走向还是从现实情况看,土地红利已不断缩小甚至为负红利。因此,必须及时调整城市建设管理资金筹措机制,实现多条脚走路。

    一是积极推行市场化,吸引社会资本参与项目建设。一方面,将可以商业运作的项目推向市场,如我市城南须江两岸为“江山多娇”休闲旅游综合园项目意向选址,其相关配套建设可以招商解决;另一方面大力推进市政公用行业市场化,将可以在市场上实现完全竞争的产业、产品交由市场解决。

    二是重大项目由公共财政统筹安排,对于必须由政府投资且非上不可的项目,如环卫、排污、生态整治类项目,由政府公共财政(包括中央、省级各类资金补助)予以统一安排。

    三是将“经济效益”理念应用于项目安排。在项目立项中,通过合理的内容设计,为项目建设和后续管理提供资金。近期吕跃龙市长在城建调研时提到,他认为应去掉通禄门片区改造原规划中的通禄门和老城楼仿古重建项目,适当增加商业开发,就是一种可圈可点的理性思考。

    四是整合盘活现有城建口的资金与国有资产,制订合理的提取和使用规范,充分发挥其效益。如将公积金增值收益用于保障房建设等。

    五是积极推广有偿服务收费,加大住宅小区物业管理收费、停车收费、排污收费等服务收费力度,在全社会树立“花钱买服务”、 “占用公共资源需收费”等理念,改变政府包办一切的现状,营建积极健康的市民社会。

    六是引导社会力量参与公益性管理,出台相应的激励政策引导企业、机构或个人参与认建认养认管等活动。

如在旧城区改建项目中,也可以通过有效手段降低投资。如可以利用旧城区特有的区位优势和商业氛围,合理设计商业设施和精品楼盘,为项目建设和后续管理提供资金;可以由政府和住户共同承担改建资金,如公共部分设施改造由政府投资,院落及住宅内的设施主要由住户承担(困难户、特殊家庭根据实际情况予以考虑),减少公共财政支出;可以由企业、市民认管认养中心绿地,等等,都可以改变政府独自承担建设管理资金的状况。

    刚刚颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”,为我们指明了下一步的城建筹资体制改革方向。

    2.转变城建思路,从“建设型城市”转向“管理型城市”,减少不必要的项目投资,实现“节流”。我国各大中小城市在历经近二十年的大投入大建设大配套之后,建成区面积、市政公用设施已相对完善(地下设施仍较为欠缺),项目建设方面可以适度放缓步伐;随着城市建成区不断扩大,市民对市容秩序要求不断提高,市政公用基础设施后续维护管理内容不断增长,城市管理方面的问题却日益突出。因此,今后城建的工作重心应逐渐减少建设项目投资,切实加大精细化管理力度,走上“管理型城市”轨道。从当前实际看,主要可从以下几方面着手:

    一是停止城市扩张运动。美国当代对城市规划发展最有影响力的思想者简?雅各布斯在《美国大城市的死与生》中提出并论证了一个重要观点:紧凑的城市才是有活力的城市。应该说,这一观点是有很强的现实意义的。但审视我国,许多城市都在大力推进造城运动,城市新区建设、开发区建设到处开花,这些城市新区、开发区普遍宽马路,大广场,高标准配套,但人口入驻率低,资源利用率低,资金、土地等资源浪费比较严重,应引起高度重视。

    二是减少政府形象工程。一方面,应加强对项目可行性和必要性的审核,除对城市品位、环境保护、民生保障确有重要意义的项目应予保留外,可上可不上的项目应暂缓,减少投资冲动;另一方面,对计划实施的城建项目,其项目设计环节应提倡务实与理性,不应过分追求高大美式的视觉效应,减少不必要的投资。

    三是注重在规划建设环节融入管理理念。在项目规划和建设环节,应认真考虑后续管理维护问题,做到设施配套尽可能一次到位,建筑材料、植物种类注重节约化、本土化、生态化,并加强施工现场管理,实现后续管理维护低成本化。

    四是应用各类科技手段减少管理成本。如通过数字城管,及时发现并处理城市管理各类事件、部件问题;通过路灯监控系统、错峰亮灯等手段,降低路灯运行费用;充分整合部门力量和各类资源,着力打造智慧型城市。当然,城市管理和广大市民群众息息相关,涉及角角落落,方方面面,现代化科技手段只能起辅助作用,要实现精细化管理关键仍取决于城市管理者的智慧、用心和诚心。

    从“建设型城市”转向“管理型城市”的转轨,不但是时势所趋,更是民心所向。实现这一转轨,才能确保将有限的资金用在最需要的地方,为旧城区改建等一批真正事关民生的项目提供资金保证,将政府以人为本、执政为民的理念落到实处。

 

 

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