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2014年市住建局城市建设和管理课题调研专刊二十四(行政规范性文件的制定程序研究 --以衢州市住建局行政规范)

来源:- 时间:2014-12-17 9:52:00 作者:- 阅读 3412 次

衢州住房和城乡建设信息

2014〕第104

衢州市住房和城乡建设局办公室编   二〇一四年十二月十六日 

2014年市住建局城市建设和管理课题调研专刊二十四  


行政规范性文件的制定程序研究

                                        --以衢州市住建局行政规范性文件制定工作为例 

    摘要:本文以衢州市住建局行政规范性文件制定工作为例,介绍了近年来市住建局行政规范性文件制定工作的基本情况,分析了行政规范性文件实际制定过程中存在的主要问题,阐述了衢州市住建局行政规范性文件制定工作中的主要做法,以推进衢州市住建系统依法行政工作。

    行政机关的具体行政行为不仅以法律、法规和规章为依据,而且很多行政行为是依据行政规范性文件作出的,但目前我国立法尚未对其进行有效的规范,因此在实践中存在很多问题。对行政机关制定行政规范性文件进行有效的法律规制必须遵守一定的程序,这是保障公权力正确行使,依法行政的必然要求。

    一、基本情况

    近年来,衢州市住建局制定规范性文件数量不断增加,2012年制定下发了6个规范性文件,2013年制定下发了9个规范性文件,2014年制定下发了18个规范性文件。规范性文件的制定程序也不断完善,除了按照《浙江省行政规范性文件管理办法》、《浙江省人民政府关于推行行政规范性文件“三统一”制度的意见》、《衢州市人民政府关于推行行政规范性文件“三统一”制度等的规定外,今年6月,还出台了《衢州市住房和城乡建设局行政规范性文件管理办法》,旨在保障我局行政规范性文件制定程序的合法性和合理性,不仅能让规范性文件发挥应有的价值和功能,而且能在提高行政效率的同时又能保障相对人的合法权益不受侵害。

    二、主要问题

    一是计划不确定。当前,很多单位对行政规范性文件制定都处在一个无计划的状态,什么时候想到了,就临时动议起草出台文件,而且要求几天之内就要把文件制定出台。这往往违反文件制定程序,出台的文件质量也不高,经常会出现瑕疵。

    二是调研不充分。社会公众对行政规范性文件的参与程度体现着行政规范性文件制定的民主程度。目前,各地在起草对本地区、本行业有重大影响或者直接涉及公民、法人和其他组织重要权利义务的行政规范性文件时,很多都没有经过召开座谈会、听证会等程序,广泛征求民意、搜集民众建议。在实际工作中,市住建局在制定规范性文件过程中,很少召开公众或行政相对人参与的座谈会,听证会等程序。对行政规范性文件草案的公布,公民、法人和其他组织如何参与并提出意见,提出的意见采纳情况的反馈机制等缺乏必要的约束性的具体规定。审查过程中缺乏必要的听证会、座谈会、论证会等保障民主的必要形式,有些行政规范性文件往往只体现领导者或管理者的意志,过多地从方便管理的角度出发,很少考虑相对人的利益与要求,其科学性、民主性无法得到保障。

    三是形式不规范。行政规范性文件草案应当包括制定目的、制定依据、适用范围、生效时间等方面内容,实际上往往不齐;每条条文前必须简明扼要注明主要内容:如[目的依据] [行政措施]等也不标明;每条条文后也未注明法律法规规章具体条文依据、政策依据等。

    此外,起草单位报送行政规范性文件草案时应附起草说明,起草说明的内容不规范。

    四是流程不确定。通过合法性审查的行政规范性文件,审议、核审、会签、核稿、签发、印发、公布以及报送市法制办统一登记、统一编号、备案等程序不规范。

    三、主要做法

    一是制定计划。 各起草单位应当于每年1231日前,将下一年度行政规范性文件制定计划报局法规与监督处。制定计划应当包括规范性文件名称、制定依据、目的、所要解决的问题和时间安排等内容。

    二是明确责任。局机关各处室、局属各单位(以下简称起草单位)负责行政规范性文件的调研、起草、征求意见、拟稿发文、清理等工作。规范性文件内容涉及到的其他处室、单位应做好配合工作。

    三是充分调研。起草行政规范性文件,要求进行充分调研,广泛听取相关部门和公民、法人或者其他组织的意见。除依法不得公开的内容外,要求通过书面、网络、座谈会等方式公开征求意见;涉及重大公共利益的,要求采取论证会、听证会等形式广泛征求意见。

    同时,要求起草单位应当对收集的意见和建议认真研究处理,并在报送行政规范性文件草案时附具意见采纳情况。

    四是规范格式。行政规范性文件草案要求包括以下内容:制定目的、制定依据、适用范围、实施机关、基本原则、行政机关、行政相对人的权利、义务和责任、生效时间、其他需要明确的内容。

    同时,报送审查的行政规范性文件草案必须同时报送纸质文本和电子文本,并符合形式要求:每条条文前必须简明扼要注明主要内容:如[目的依据][适用范围][实施机关][行政措施][管理要求][执法措施][法律责任]等。每条条文后必须注明法律法规规章具体条文依据、政策依据、其他地市参考依据、结合本地实际自行设定的说明等。具体条文没有法律法规规章及上级政策依据,属结合实际自行设定的或参考其他地市设定的内容应用黑体字标注。

    此外,起草单位报送行政规范性文件草案时应附起草说明,起草说明包括以下内容:制定的必要性和可行性、主要依据、主要制度、需要解决的主要问题、起草过程、实施后的效果预测、其他需要说明的内容。

    五是严格审查。局法规与监督处负责行政规范性文件的合法性审查、清理等工作。局法规与监督处对行政规范性文件草案的以下内容进行审查:是否超越市住建局的法定职权;是否与法律、法规、规章、国家政策和上级行政规范性文件的规定相抵触;具体规定是否适当;修改意见的采纳情况是否合理;局机关内部意见是否统一;其他需要审查的内容。

    局法规与监督处经审查后,按以下规定处理:符合规定的,提出合法性审查通过的意见,并出具合法性审查意见书;不符合规定的,提出合法性审查不通过的意见,并附相关理由,退回起草单位修改、补充;制定条件尚不成熟的,提出中止制定行政规范性文件的意见。

    未经局法规与监督处合法性审查的行政规范性文件,不得提交局长办公会议进行审议。

    六是规范流程。通过合法性审查的行政规范性文件,由起草单位报局办公室,局办公室安排提交局长办公会议进行审议。局长办公会议审议时,由起草单位对草案及有关情况进行说明,由局法规与监督处对合法性审查情况进行说明。对需要进一步协调或修改的行政规范性文件草案,由起草单位根据局长办公会议审议意见进行协调或修改;经修改的行政规范性文件草案交局办公室按公文审签程序办理或提请下一次局长办公会议审议。

    以市住建局名义制定的行政规范性文件经局长办公会议审议通过后,交由局办公室核稿,报局主要负责人签批。在签批后15个工作日内,由起草单位按照《衢州市人民政府关于推行行政规范性文件“三统一”制度的实施意见》的规定,报送市法制办统一登记、统一编号、备案后,再予印发。

    市住建局作为主办单位与其他单位联合制定的行政规范性文件,经局长办公会议审议通过,其他单位负责人签署同意意见后,按照上述程序发文。

    拟以市政府名义制定的行政规范性文件,经局长办公会议审议通过、局主要负责人签发后,由起草单位按《衢州市人民政府关于推行行政规范性文件“三统一”制度的实施意见》规定的程序办。

    局办公室在行政规范性文件印发之日起10日内,在局门户网站上公布行政规范性文件。一般行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行。

    七是及时清理。规定行政规范性文件每两年进行集中清理,要求原起草单位及时提出保留、修改或者废止意见,填写行政规范性文件清理意见表,报局法规与监督处。

    此外,因法律、法规、规章、国家政策和上级行政机关文件的制定、修改、废止;上级行政机关统一要求进行规范性文件清理;在实际操作中发现存在问题以及其他需要修改的情况,要求原起草单位及时提出清理意见,填写行政规范性文件清理意见表,报局法规与监督处。

    同时要求拟修改的行政规范性文件,由原起草单位在提交行政规范性文件清理意见表之日起60日内形成修改草案,并按照制定行政规范性文件的程序,及时修改、公布。对拟废止的行政规范性文件,由原起草单位提出废止申请,并附相关说明材料,经局法规与监督处合法性审查,提交局长办公会议审议。审议通过后由局主要负责人签署同意意见并公布。

 


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