正文内容

·当前您的位置:首页 -- 正文内容

“最低价中标法”的异常现象调查与分析

来源:建设局网管员 时间:2011-3-29 16:33:00 作者:建设局网管员 阅读 3060 次

衢州建设信息
(增刊)
[2011]第3期
衢州市建设局办公室编            二〇一一年三月二十五日
                           
                       
“最低价中标法”的异常现象调查与分析

      我市自2010年7月开始实行“最低价中标法”,该办法的实施对于工程项目建设以及促进建筑企业发展具有积极的作用,既能与国际市场惯例接轨,最大限度地提高和实现投资效益,同时又能避免很多人为因素,有利于防止工程招投标中的腐败行为,营造公平、公正、公开、透明的竞争环境。但在实施的半年多时间里,也出现了一些异常现象:一些企业为了中标,不惜低于成本报价,恶性竞争,或投标企业抱团围标串标高价抬标现象频频发生,而近期几次招标的中标价格基本接近最高限价,值得有关管理部门关注,采取切实有效的措施加以防范。
      一、当前工程招投标过程中的主要异常现象
      现象一:不计成本低价中标
      案例1、XX西路北段延伸工程。该工程经市财政评审中心审核,招标控制价(以下简称“标底”)为8686784元,最高限价为7991840.9元,风险控制价为6793065元。共有27家投标单位,最高投标报价为7123621元,为标底的82%,最低投标报价为5354500元,为标底的61.63%,低于风险控制价的共有19家。而该工程标底中的主要材料、规费及税金的合价为5448868元,低于这一价格的还有3家。在不考虑材料采购让利的情况下,这意味着该工程所有的人工、机械和管理费用全部让利。
      分析中标单位的投标报价,该工程投标报价让利主要集中在两个部分,一是主要材料单价报价明显低于市场价,二是土石方、拆除等项目报价明显低于市场价。该工程标底的主要材料共计4876768元,而投标报价的主要材料为3835453元。其中:沥青混凝土报价670-695元/立方米,而市场价在820-850元/立方米,仅这一项要亏损近40万元;用于回填、路基等隐蔽工程的砂砾、碎石、净砂、毛砂等地方材料报价明显偏低,受国家四万亿工程(我市主要是杭长高铁)及面临资源枯竭的影响,砂石材料价格近年来节节攀高,我市发布的砂石价格信息基本能符合市场供应实际,标底的砂石材料合计为1217090元,而投标报价的砂石材料合计为623342元,亏损近60万元;柴油、汽油、水等由政府定价的材料,报价明显偏低,柴油报价为2.75元/公斤,汽油报价为3.1元/公斤,水报价为1.95元/立方米;存在明显不响应工程量清单的报价,如道路工程采用混凝土侧平石(单价14.46元/米),报价中为663花岗岩侧石(单价分别为55元/米、90元/米);其它明显不合理的报价,如DN200镀锌钢管(标底价为183.8元/米,报价为42元/米)、DN100镀锌钢管(标底价为60.15元/米,报价为22元/米)等。该工程土石方、拆除工程标底总计1128323元、投标报价为448104元,该工程土方总量39861立方米,按目前市场大型土石方价格12元/立方米计,仅挖运成本就有48万元,还未包括回填和拆除,亏损约50万元。
      案例2、衢州市区XX大桥东端及XX路西段改造工程。该工程经市财政评审中心审核,招标控制价(以下简称“标底”)为5454836元,最高限价为5018451元,风险控制价为4265683元。共有21家投标单位,最高投标报价为4897053元,为标底的89.77%;最低投标报价为3575169元,为标底的65.54%。低于风险控制价的共有13家。而该工程标底中的主要材料、规费及税金的合价为3715452元,低于这一价格的还有3家。在不考虑材料采购让利的情况下,这意味着该工程所有的人工、机械和管理费用全部让利。
      分析中标单位的投标报价,该工程投标报价让利主要集中在主要材料数量少算或不算,二是部分单价明显低于市场价等。该工程标底的主要材料共计3351384元,而投标报价的主要材料为2125612元。其中32.5级水泥标底数量740.419吨,投标报价数量495.652吨,仅占标底数量的66.94%;天然级配标底数量14504.117吨,投标报价数量为零,仅此一项亏损36万;沥青混凝土报价635-750元/立方米,而市场价在820-850元/立方米,亏损30多万元;其它明显不合理的报价,如人行道板50*50*4(标底价为81.7元/平米,报价为40元/平米)、人行道板25*25*4(标底价为64.6元/平米,报价为35元/平米)、钢筋混凝土承插管Φ600*4000 (标底价为170元/米,报价为81元/米)、钢筋混凝土承插管Φ800*3000 (标底价为236.25元/米,报价为260元/米)、φ700新型钢纤维复合材料井盖座(标底数量16套,投标报价数量4套)等,土石方工程标底按不同工程考虑(道路工程综合单价为25.73元/立方米,排水工程综合单价为13.59元/立方米),投标报价一律报6.72元/立方米。
      现象二:围标、串标高价抬标
      案例1、衢州市XX路北段道路排水工程。该工程经市财政评审中心审核,招标控制价(以下简称“标底”)为3084814元,最高限价为2838029元,风险控制价为2622092元。共有20家投标单位,最高投标报价为2754122元,为标底的89.28%;最低投标报价为2700555元,为标底的87.54%。同样采用的最低价中标法,同样的市政道路排水工程,前面两个案例的最高报价和最低报价幅度相差均在20%以上,可谓竞争非常激烈,而该工程的最高报价和最低报价幅度相差仅1.74%,20家投标单位报价如此密集,人为因素非常明显。同前两个案例相比,中标价上抬了20%以上。
      案例2、衢州市XX房建设项目第2标段。该工程经市财政评审中心审核,招标控制价(以下简称“标底”)为24726781元,最高限价为22748638元,风险控制价为21017764元。共有5家投标单位,最高投标报价为22383525元,为标底的90.52%;最低投标报价为22020080元,为标底的89.05%。该工程的最高报价和最低报价幅度相差仅1.47%。中标价仅比最高限价下降了2.95%。
      现象三:投资计划管理不够重视,存在计划外投资项目
      案例1、由于项目前期工作深度不够,相当一部分项目的投资概算只是静态估算和满打粗算,还有一些为了争取项目,在编制可行性研究报 告和项目投资估算时,故意压缩规模和投资,待项目立项开工后,才逐渐将原来陷匿未报的各项投资列出来,要求调整概算。如我市某重点工程建设项目原批准概算中未包括二次装饰费用及区域范围内强电、室内外电缆等费用,后根据可行性研究报告测算,调增概算3440万元;又如我市某工程室内装饰工程,未经计划部门立项批准而擅自进行施工,增加计划外投资326.87万元。
      案例2、业主擅自增加建筑面积和提高建设标准,造成概算突破。在调查的几个项目中,部分建设单位未经计划部门批准,擅自提高建设标准和增加建设规模。如某拆迁安置房工程,批复总建筑面积为29623平方米,概算总投资为4525万元,而实际完成建筑面积41605平方米,总投资额为6300万元,建筑面积超计划40.45%,投资超计划39.23%。又如某综合办公大楼初步设计批复装修工程概算为144.2万元,经公开招投标后签订的装修施工合同为361.96万元,超投资217.76万元,超概算151.02%。
      现象四:计划管理不善、建设资金不到位、推延工期、违规签证等
      1、当前建设项目普遍存在可行性研究深度不够、前期工作较粗、编制概算时存在缺项、漏项,导致实际执行时超概算;
      2、工程建设监理管理不到位;建设监理对“四控制”中的造价控制基本上流于形式;
      3、建设资金筹措不到位,由于“最低价中标法”中标后,中标人还需再交纳风险保证金等,如进度款不按时支付,造成低价中标企业施工直接成本增加,推延工期,长此以往,势必对规范我市建筑市场管理造成混乱,对施工企业造成恶性循环的负面影响。
      4、违规签证:建设项目都不同程度地存在工程联系单违规签证问题,有的还相当严重,造成建设资金损失,如某工程项目由于“最低价中标法”中标后,但在合同执行期间,为减少风险,中标方又不择手段,又订立与原合同实质内容相背离的补充协议,不仅使原工程招投标流于形式,而且使工程造价大幅度增加。 
      二、产生上述现象的原因
      1、忽视了成本价理念。工程成本价是指从工程筹建开始到工程竣工交付使用为止所开支的全部固定资产。一般认为,成本价有两种概念:一是经评审的与社会平均水平相比较的社会成本价;二是企业自身决定的个别成本价。社会成本价作为控制低于成本的警界限,但当投标价低于社会成本价时不应一概作为废标,而应对低于社会成本的报价进行详细评审分析。据统计,这一警界限根据不同专业工程的直接成本加相应的管理费、规费、税金设置风险控制价。以风险控制价作为警界限,低于此价应作废标处理。目前推行的“最低价中标法”,虽然在一定程度上营造了公平、公正、的竞争环境,但忽视了“能够满足招标文件的实质性要求”或未经详细评审无法确定是否低于成本价。对于明显低于控制价(标底)的没有设置明确的界定和废标条件,对于明显的采用低于成本价中标的行为不进行干预,甚至因为对施工企业成本核定有难度时就放弃审查或管理。
      2、评标委员会对投标报价缺乏详细评审。“评标委员会的商务专家应对商务报价的范围、数量、单价、费用组成和总价等进行全面审阅和对比分析,找出报价差异的原因及存在的问题”。当某一投标报价与其他投标报价存在一定数量上的相同(或相似)时,由评标委员会根据比对结果和规则认定。我市的招标文件仅对分部分项工程量清单的数量、费用和算术误差进行评审,而忽视了关键的主要材料数量和单价、分部分项工程量清单的综合单价的评审和制约,从一定的角度来说,是目前低价恶性竞争和串标围标的原因之一。
      3、招投标市场管理机制不健全。对报名参加投标而又无故不参加开标、迟到的企业尚缺乏相应的处罚机制,导致并产生了一批投标和开介绍信的专业户,进行围标串标、中标后卖买标的现状。
      4、缺乏对项目全过程造价控制及监管。目前政府投资项目建设缺乏投资和建设的各自规范主体。由于投资和建设的主体基本上合二为一,相应就缺少了投资约束机制,造成政府对项目建设过程缺乏有效的外在管理和制约手段;而政府投资项目特别是公益性项目资金主要来源于政府财政性资金,资金是无偿拨付和使用的,因此建设单位缺乏对资金使用效益的责任,于是“规模大、标准高、小而全”就成为建设单位追求的目标,造成政府投资项目往往会出现预算超概算、决算超预算、投资超计划的“三超工程”现象。
      三、主要危害
      我市工程招投标采用 “最低价中标法“后,实施过程中异常现象带来的危害主要有以下几个方面:
      1、工程质量方面,为节省成本,不按规范施工,偷工减料,直接影响工程质量;
      2、安全生产方面,由于“最低价中标法”,中标人大幅削减安全措施费用和技术装备,现场管理人员配置不到位,存在安全生产的隐患,危及人身安全;
      3、工期方面,因低价中标,施工过程中又发生建设资金不及时支付,导致工程不能按期竣工,影响工程进展;更严重是计划投资时总概算存在缺项、漏项,导致实际执行时超概算,造成施工资金严重不足,半途而废,弃项目而去,造成半拉子工程;
      4、廉政建设方面,由于围标串标中标造成成本加大,或者为保不亏,工程结算时巧立名目、高估冒算,甚至拉拢腐蚀、滋生腐败现象;
      5、社会稳定方面,由于“最低价中标法”造成中标人拖欠工人工资,拖欠材料款,造成经济矛盾,纠纷不断,影响社会稳定等等。
      四、对策
      综上所述,当前应完善“经评审的最低投标价法”及其配套政策,使之对工程项目建设工程质量以及建筑企业发展具备积极作用,是发改、建设、财政等管理部门当前应该解决的主要问题。笔者认为可以从以下几个方面考虑:
      1、对投资估算和设计概算进行重点审核。当前建设项目普遍存在可行性研究深度不够、前期工作较粗、设计深度不够,概算内容不完整,存在缺项、漏项,导致实际执行时超概算;发改、建设、财政管理部门应对前期投资估算、设计概算进行重点审核,不应以核减造价控制概算指标为目的,既要防止概算费用编制过大,也要防止有意或无意的漏列和少列概算项目,加以合理控制;财政部门应对经批准的建设项目筹措好资金,最大限度的满足工程进度支付需要,做到工程款按进度及时支付,以减少社会不稳定因素;各有关管理部门应把设计概算作为重点进行审核,对有的建设单位搞“钓鱼工程”,在编制可行性研究报告和项目投资估算时,故意压缩规模和投资,待项目立项开工后再调整的项目,应将隐匿未报的各项投资罗列整理出来,调整总概算,以加强事前控制。
      2、完善评标方法,加强详细评审。推行“经评审的最低投标价法”多因素综合评审,评标时应对投标人的信誉(质量、履约能力、以往工程评价)、纳税(业绩、社会贡献)对投标人的报价进行贷币量化修正,避免出现“逆淘汰”,使那些缺乏行业经验和管理经验且风险控制力差、原本不具备竞争力的承包商没有竞标优势。
      通过这种方式,促使企业重视管理和科技进步、重视品牌和信誉建设、实现强者愈强、劣者出局,创造优胜劣汰的企业竞争与成长环境,实现资源(人力、设备、资金等)优化,推动我市建筑业的健康良性发展。
      3、设置科学合理的招投标警界限价。工程最低成本根据工程特点设置即直接成本加管理费用、规费、税金等为警戒点设置。
      4、加强对评标专家的业务培训。熟悉现阶段的工程造价计价规则,如对主要材料的数量及单价、人工费、材料费、机械费、措施费等设置各投标人平均值下浮幅度和标底下浮幅度。借助电子评标平台,电子评标系统可根据设置幅度值进行筛选,评标委员会根据电子评标系统筛选结果评审,对投标报价的主要材料数量和单价、分部分项工程量清单的综合单价、费用、总价等进行详细评审,评标专家可以根据系统筛选结果进行询标,评判是否低于成本价。而针对串标围标行为,通过在电子评标系统中设置各项数值的进行比对分析判定。在我省舟山、湖州等地实行的商务标详细评审,已经取得了成功的经验。
      5、针对围标、串标应在招标文件中增设置废标条款。一是几家投标单位标书编制内容相同;二是几家投标人标书类似,特别是编制风格,可找出几个关键相同点;三是总报价不一致,但编制的报价预算资料大体相同,以及材料价格取定相同;四是几个标书同时多次出现相同的错误;五是不同投标人的投标文件相互混装的;六是不同投标人授权同一人作为投标人代表的;七是投标保证金出自同一单位的。
      同时,要将施工企业在工程招投标过程中出现的围标、串标、场外交易、报名后无故不参加开标的行为纳入工程建设不良行为记录。
      6、规范招标文件,杜绝“霸王”条款。2008国标清单规范的实施,特别(2010)浙江省配套预算定额出台后,对招标文件提出了更高的要求。以往招标文件中的一些常见的“霸王”条款,如:在招标文件中设置低于工程造价管理部门发布的计价标准,以压低工程造价的;提供的工程量清单出现漏项、少算或项目特征描述不全,而要求包干的;以标底价作为制定标底的依据,但标底未按规定的要求进行编制,导致标底价过低或过高的;如材料价格不按省市造价管理系统发布的同期价格执行的;任意更改强制性条文或按所谓的“非国标”清单组织招投标的。不得与国标强制性条文相抵触。
      7、加大处罚力度。建立对低价中标人进行全过程跟踪管理,加大对恶意压价,低价中标的企业的重点跟踪,对拖欠工人工资,拖欠材料款,造成经济矛盾,纠纷不断,影响社会稳定的违规企业,建立投标单位的信用平台。
      8、加强造价咨询中介服务机构编制质量的管理。招标控制价的编制是工程项目建设中一项十分重要的工作,对工程有重大的影响,严格按照现行的计价规定进行招标控制价编制正确与否,可导致整个工程招标的成败。
目前我市咨询市场管理政出多头,行政上多头管理,外挂靠资质从事工程招标、造价咨询无序竞争压级压价,编制人员素质也存在一些专业知识水平低下,处理能力差,职业道德修养低下,没有实际操作能力,理论与实际不能相结合的情况。特别是一些外挂靠资质从事编制人员不固定,工作较混乱,导致工程咨询成果失真,此外一些非工程招标、造价咨询专业人员也在从事工程咨询业务,其法律意识淡薄,有时为个人私利而不惜违反建筑工程的有关法律法规,压级压价承揽业务。这样,就造成整个建筑市场的混乱,影响建筑工程造价市场的正常秩序。建议各有关部门重点对外挂靠资质、不具备招标控制价编制资格的人员进行个人执业资格检查,加大处罚力度,对不符合法律法规进入我市的咨询人员进行治理整顿。
      9、加强招标文件、承包合同和招标控制价备案管理制度。对建设施工招标文件进行备案审查,对合同条款应进行认真推敲,以避免出现推诿扯皮现象,尤其是对造价有影响的条款及可能出现的情况,应在合同中予以明确。
建设行政主管部门应加大招标控制价和承包合同价、竣工结算价的备案管理力度,建立合同履约日常检查机制,对建设资金的投入和合同的履约情况进行跟踪管理,防范经评审最低价中标工程出现劣质工程的风险,为上级决策部门提出合理的决策意见。
      10、充分利用社会中介服务造价咨询人员的力量,推行工程造价全过程控制。一是明确项目施工图设计预算必须控制在批准的概算之内,凡超过批准概算的建设项目必须由原审批主管部门批准。特别要加强变更工程的可行性研究和评审,尤其是重大设计变更、签证,应当组织相关部门共同参与论证,造成超概算的按规定程序调整概算。必须建立分级审批和实施先报后批的制度。二是在工程实施阶段控制,要强化合同管理,严格的设计变更、签证审批制度。杜绝不负责的设计变更和“先干后变、先干后算”的现象;签证必须达到量化要求,尽量避免定性化和含糊不清的签证,避免滥用权力的现象发生;对于不符合同主要条款、虚假不实、价格过高等不合法、不合理的签证单一律不能作为工程结算的依据,对造成损失的签证应追究当事人的失职行为。
      在市场经济条件下,应明确工程管理主体,把建筑工程的管理与市场结合起来,确保工程管理在市场正常运行下进行,政府相关部门的管理范围和管理职能必须加以明确,在对建筑工程管理过程中,既要避免“一手抓”的过分的政府行政干预,又要避免“两手撒”放任建筑工程造价市场的行为,改变管理观念,全面、专业的深入到建筑市场造价范围内各个经济活动过程中去,在保证我市经济的快速发展的同时,确保工程质量、有效控制工程造价,遏制“工程腐败”,减少损失浪费,谋求最大投资效益,对纳税人负责。事实上,要使政府投资项目健康发展,需要各个相关部门乃至整个社会的共同努力,不断改进管理方法、不断完善管理制度、不断提高管理水平。唯有这样,才能有效减少和避免政府工程建设中存在的问题,才能使“民心工程”体现民意,“实事工程”体现实效,“放心工程”让人放心,“阳光工程”充满“阳光”。

(杜欣  董献义 )

 

版权所有:浙江省衢州市住房和城乡建设局 备案序号:浙ICP备11030249号 网站地图
网站标识码:3308000024 联系电话:0570-3025644 3034465 网站总访问量:

浙公网安备 33080202000365号