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2013年市住建局城市建设和管理课题调研专刊十五(浅析旧城改造中被征收人的权益维护)

来源:- 时间:2013-11-28 10:40:00 作者:- 阅读 5159 次

衢州住房和城乡建设信息

 

2013〕第90

衢州市住房和城乡建设局办公室编 二〇一三年十一月二十六日

 

 

2013年市住建局城市建设和管理课题调研专刊十五

 

浅析旧城改造中被征收人的权益维护

 

    摘要:随着经济的发展和城市改造步伐的加快,许多城市都面临着旧城改造房屋征收问题。房屋征收牵涉到广大群众的切身利益,由此而引发的冲突也时有发生。本文试从不同角度,对征收过程中被征收人权利现状、房屋征收存在的问题和原因进行比较全面的分析,提出解决的建议,以期实现旧城改造中的和谐征收,维护好被征收人正当权益。

 

    城市的旧城区一般都表现为道路系统混乱,布局不合理,建筑密度过高,缺少必要的绿地和室外活动场地;房屋质量、卫生条件、市政设施和公共服务设施配套都较差,总体上说环境比较低劣。随着社会经济的发展,对旧城区进行更新改造,使之符合现代化的要求,已成必然。城市改造必然涉及房屋征收问题。在征收过程中,由于各自地位的不同,不同征收活动主体之间存在着较为复杂的利益关系,实质上是它们之间在权力、权利和利益方面的一场博弈。它汇集了国家政策法律、土地制度、房屋使用权和所有权制度、公民的基本权利以及房地产市场秩序等诸多问题的焦点,涉及到政府、房屋征收部门、征收实施单位、评估机构、被征收人等多元利益。如何建立适应社会主义市场经济发展的要求,维护广大被征收人合法权益,有利于城市经济发展和社会稳定,是一个十分重大的理论问题,也是一个需要不断解决、不断完善的现实问题。

    2011121《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)正式颁布实施。该条例的颁布对于保护房屋被征收人的权益具有里程碑式的意义。明确房屋被征收人的合法权益及其救济方式,不仅事关房屋被征收人的切身利益,而且对于政府依法行政、减少因房屋征收引发的社会矛盾,都有积极和紧迫的现实意义。本文试图结合新条例的立法亮点、部分疑点以及执行难点,就规范城市房屋征收行为进行分析,以期更加切实有效保护征收各方的权益,实现旧城改造中的和谐征收。

    一、被征收人的权益

    (一)被征收人权利内容

    综观新征收条例,房屋被征收人至少享有知情权、参与权、获得公平补偿权、拒绝非法强拆权、举报权和复议诉讼权等六大权利。

    1、知情权

    对补偿方案拥有知情权;对于征收补偿方案的修改情况拥有知情权;对于房屋征收决定拥有知情权;对于被征收房屋的政府调查结果拥有知情权;对于政府的补偿决定拥有知情权;对征收补偿档案及分户补偿情况拥有知情权;对征收补偿费用的使用情况拥有知情权。

    2、参与权

    对于规划的参与权,提供规划意见;对征收补偿方案的参与权,提供征收补偿方案的意见;参加旧城区改建项目的听证会。

    3、获得公平补偿权

    公平补偿权。征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。

    住房保障优先权。征收个人住宅,被征收人符合住房保障条件的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。

    补偿价格的估价权。对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

    估价机构的选择权。

    货币补偿与产权调换的选择权。

    4、拒绝非法强迁权

    实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

    任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。

    5、举报权

    任何组织和个人对违反本条例规定的行为,都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。

    6、复议诉讼权

    对征收决定的复议和行政诉讼权,对补偿决定的复议和行政诉讼权,对于补偿协议的民事诉讼权。

    (二)被征收人权益现状

    1.被征收人在房屋征收中处于弱势地位

    在房屋征收中,征收人是权力较为强大的政府,被征收人则是实力相对较弱的分散个体;征收人是有计划、有准备地参与征收活动的,是征收程序的启动者,被征收人是被动地加入到征收活动中来的。

    2、被征收人参与不够

    听证制度强调行政决策过程的公开和相对人在行政主体作出行政决定前的参与,要求行政主体要充分听取当事人的意见并在行政决定中反映出当事人的意志。但在当前的实践中,该制度的有效执行存在诸多的问题,导致被征收人参与不够。

    3、被征收房屋的评估结果常常不利于被征收人

    房屋价格评估机构在经济利益上受制于征收人,作出的价格评估往往有利于征收人。评估机构为了迎合征收人的要求,往往故意压低被征收人房屋的评估价格,做出不利于被征收人的评估结果,损害被征收人的利益。

    4、被征收人权利救济机制不完善

    保障被征收人的合法权益并在其权利受到侵犯时给予必要、及时的救济,是征收工作顺利进行的重要保障。但显然目前在这方面尚存在许多不足。

    5、信访制度不完善

    很多被征收人把信访当作是其他救济途径失败的最后一道防线,但信访机构不是一个纠纷处理机关,通常情况下必须转归其他部门处理,在很多情况下可能变成“公文旅行”。信访成功与否很大程度上取决于相关领导的关注程度,带有较大的偶然性和随意性。

    6、征收人行为不规范,对征收过程监管不严

    征收主管部门个别工作人员工作方法简单,行为不规范,他们不是宣传政府政策、做深入细致的思想工作,而是对被征收人言行粗暴,搞哄、吓、骗。还有的征收主管部门对征收过程监管不严,对征收中的违规行为查处不力。少数工作人员对法律法规的理解不到位、水平不高。

    二、房屋征收与补偿中存在的主要问题

    1、征收补偿方式存在问题。在实践中往往有不少因“低估”而产生的矛盾。有时在征收与补偿过程中政府的安置政策做得不够到位, 征收与补偿不合理,这些都会引起征收人和被征收人之间有关房屋征收与补偿的矛盾。关于安置和补偿等问题,被征收人的某些行为也会产生矛盾,例如:有的人将房屋征收与补偿当作是难得的发财机会,于是狮子大开口,漫天要价,不达到目的,誓不罢休。

    2、评估机制不健全。由于征收与补偿矛盾的核心问题是补偿金额的多少,而评估是确定补偿金额的重要依据,补偿金额与评估直接相关。因此,城市房屋价值评估已经成为当前征收与补偿矛盾的焦点。目前在实践中,还存在一些不规范的非市场化的评估行为,主要表现在以下几个方面:1)政府制定补偿标准,干预评估过程;2)未根据城市房价变化及时调整基准价格,造成评估价格与市场价格相差较大;3)评估混乱无序,被征收人对评估结果有异议时,缺乏有效的调查处理机制。

    3、旧城改造原址安置难。“故土难离”是一般人的传统思想,对于旧城区的被征收人而言,被征收房屋不仅是遮风避雨的场所,更是人情交往、便利生活甚至就业生存的依托,征收、安置即意味着生活环境的变化,会给被征收人造成不利影响,理应得到补偿,但目前没有一项条款涉及此问题。从实际情况来看,被征收户得到的补偿金很难买到适当价位的住房,更不敢奢求购买到同样区位、用途和建筑面积的房屋。群众对补偿标准的认同率低,被征收人之间产生心理上的比较和不平衡感,将容易导致矛盾的产生和激化。

    4、征收与补偿工作需要进一步严格依法按程序操作。在征收与补偿工作中,需要始终坚持“二公告、三征求意见、四公布”的“阳光征收”理念:即公告房屋征收决定、公告争议房屋补偿决定;制定征收规划、征收补偿方案、房屋征收评估办法要征求公众意见;征收补偿方案、房屋产权登记确认情况、分户补偿情况、征收补偿费用审计情况要全面公布结果。防止个别被征收户为获得更多的补偿费,通过多种渠道得到特殊待遇。要牢牢把握“依法按程序运作”工作基调,严格统一标准,禁止暗箱操作。在整个征收与补偿过程中,要进一步严格执行各项程序规范,充分尊重民意,实施阳光操作,让广大群众全过程参与其中,争取被征收群众的拥护和支持,减少对抗与抵制。

    三、实现和谐征收、维护被征收人权益的建议

    (一)地方政府及相关职能部门应在征收中发挥作用

    1、在旧城区改建中,政府扮演着重要的角色,既是公权力的代表,承担着征收职能;又是国有土地的所有人的代表,是征收的一方当事人。同时,在维护社会稳定工作中,政府又是责任人,由征收引发的各种社会矛盾化解工作主要由政府来承担。机关职能部门及街镇办事处承担着具体维护稳定工作的责任;承担着矛盾信息的及时反馈和督促相关部门及时化解矛盾的职责,承担维护一方平安的职责。

    2.给房屋征收部门处理稳定工作的相应权力

    在维护稳定工作中,要实现责、权、利相一致,相应的应赋予其权力,并给予相应的财力保障。具体来说:首先要给予房屋征收部门一定的指挥、协调权。房屋征收部门只有具有了指挥、协调权,才能及时调动各部门发挥职能作用,维护好征收稳定。其次要切实落实费随事转,以相应的财力保障提供专项经费给房屋征收部门。房屋征收部门可支配财力有限,而在维护社会稳定等方面的投入很大,使房屋征收部门财力捉襟见肘,因此需要设定专门经费,以保障征收项目的社会稳定及有效管理的顺利实现。

    3.正确对待征收中的“钉子户”

对于房屋征收中的“钉子户”一定要查明缘由,实事求是地予以处理。对于家庭确实困难、因某种情况仅靠征收补偿无法使其达到正常生活水平的,可以通过民政或社会保障渠道予以征收补偿外补助。

    (二)完善房屋征收纠纷解决机制

    1、建立公平公正的征收制度

    房屋征收制度的复杂性决定了解决征收纠纷不能单纯依靠完善事后监督救济制度,而必须在制度源头加强对公民财产权的保护,严格依据宪法建立公平公正的征收制度,同时对具体程序、补偿和救济等进行改革和完善,才能真正将房屋征收制度化、法治化,有效化解房屋征收纠纷。

    2、被征收人的权益保护机制

    由于被征收人在征收中处于弱势地位,为了更加有效地保护他们的合法权益,国家有必要在立法上倾向于被征收人,对他们的权益进行特别的保护以提升被征收人的法律地位,从而消减因被征收人自身的弱势地位而在房屋征收中所遭受的利益损失,达到以权利平衡权利、以利益制约利益的目的。

    3、加大惩处力度

    加大查处力度,对违法征收、降低或不执行统一补偿标准的,除责令其改正外,还要坚决予以处罚;对不依法行政,侵害群众利益的行为要严肃查处;触犯刑律的,移送司法机关处理。

    4、规范行业性中介组织的职业行为,维护各方利益

    要整顿规范房屋征收评估市场,确保评估机构公平科学、公道正派地开展评估业务。征收主管部门应按时确定、公布、更新、补偿标准和价格补贴,以保证安置居住水平不下降。公开评估主体的评估行为,将评估主体的评估行为置于公众的监督之中。加强行业自律教育,建立评估机构信用档案,在网上公示,接受社会监督。严格准入,对那些资信差、素质低的评估机构坚决淘汰出局。

    (四)完善安置政策措施,切实保护被征收人的合法权益

    坚持让利于民、安民征收的指导思想,始终把群众利益放在首位。一是补偿政策要合理。政府在制定征收补偿方案时,要努力平衡政府与被征收户之间的利益关系,让广大被征收户享受经济社会发展成果,得到更多的实惠,最终实现双赢。二是奖励政策要有力。要提高现行奖励政策,调动被征收户配合征收的积极性。如:对没有违法建筑的被征收户要给予适当奖励,对提前搬迁的住户进一步提高奖励费标准等。三是安置办法要多样。突出“以人为本,合理安置”的原则,采取灵活多样的安置办法,充分尊重群众的安置选择权,满足被征收群众的安置需求。四是帮扶政策要有情。在征收制度上,给予符合特困条件的被征收人一定数额的救济补偿,帮助被征收人渡过难关;建立低收入家庭的廉租住房供应体系,保障其基本居住生活需求;在征收安置中考虑贫困家庭的再就业问题,提供适应其劳动能力的就业机会;为被征收企业提供快速绿色通道,为其尽快恢复正常的生产经营秩序提供条件,尽可能减少企业因被征收造成的损失。

    (五)加大舆论宣传,做好引导“造势”

    房屋征收与补偿工程只有做到群众心坎里,才能真正成为民心工程,才会得到百姓的支持。一要加强正面引导宣传,营造良好氛围。认真组织,精心策划,有针对性地开展宣传工作,从法规政策、建设发展、生活居住等多方面、多角度进行宣传。拓展宣传渠道,突出宣传实效,打消被征收居民过高期望和等待观望的念头,为顺利推进征收与补偿工作创造良好的舆论氛围。二要加强政策法规宣传,强化咨询服务。利用广播、电视、报纸等新闻媒体,宣传标语、传单、宣传手册、公开信、手机信息、倒计时牌、征收与补偿故事等宣传方式,让被征收人充分行使知情权、参与权和选择权。利用发挥舆论引导作用,让惠民的征收政策深入人心,充分调动和激发群众的积极性,争取老百姓的理解和支持。三要加强舆论监控,避免负面影响。了解舆论动向,对夸张、扭曲、片面的宣传报道及时进行澄清、制止;对串联被征收人通过上网、插红旗、拉标语,利用残疾人、鳏寡老人作挡箭牌静坐、聚众闹事等行为,要及时进行舆论谴责,以正视听。通过有组织有准备的策划,形成立体宣传网络,让群众充分认识到征收工作不仅是改变城市旧貌、打造“园林城市”的唯一途径,更是改善群众生活环境、共享发展成果、提高幸福指数的有力举措,形成人人支持房屋征收的好势头。

    (六)补偿安置过程中做到公平公正、合理合规。

    1、真正实施市场化评估

    征收评估结果如何真正体现房地产的市场价值,提高被征收人、社会公众对评估结果的认可度,是缓解征收矛盾的重要环节。按照不低于征收决定作出时类似房地产的市场价格评估补偿,这是基本的、合理的,也是许多国家地区通行的做法。所谓“低拆低安”(低补偿价、低安置价)起码侵害了选择货币结算者的权利,显失公平,应当纠正。即使是实行市场化评估,由于实际评估过程中信息不对称,评估机构在直接影响评估价值的诸如样本点选择、参照系数选用、技术路线确定等一系列专业问题上,仍有相当的操弄空间。可以预料,评估结果的公信力不会仅仅因为评估机构的选择权交给被征收人而有特别明显的提升。

    对被征收人而言,他们关心的是房屋被征收后,补偿费能否在同地段买到类似的房屋;若购买新建商品房需要添加多少钱。这种质朴的价值观恰恰是公平原则的直观体现,也应当作为衡量征收政策是否合理、补偿是否公平最简单、最有效的方式。按此,具有操作性也相对客观公正的标准可以是两个衡量尺度。一是依照被征收房屋的评估价值真正能够在同一供求圈购买到类似房屋。这在理论上是正确的,但现在房地产市场有价无市的实在不少。那我们也许可以换一个思路:在同一区域同一时段,一手房和二手房的交易价格大体同升同降,且具有一定比例关系。我们可以选取新建商品房的交易价格作为参照:由于新建商品房与被征收房屋相比,在新旧程度、房屋结构、环境配套等方面存在差异,比较合理的水平是,被征收房屋的评估价约相当于同一区域新建商品房价格的70%80%,综合补偿水平(包括房地产、装饰装潢、附属物补偿及相关补助、奖励等)接近(或略高于)同一区域新建商品房价格。

    相比较住宅,经营性房屋的评估、补偿、安置的矛盾则更加突出。影响经营性房屋评估价格的因素很多,包括位置、朝向、深宽比、环境等等。现阶段经营性房屋租售比的严重背离,更加大了评估难度。另外,与住宅的市场供应充足、结构多样化相异,经营性房屋的市场供应不足,特别是结构,与被征收经营性房屋的对应性相当差:被征收的经营性房屋多为小面积,但新建的的经营性房屋多为大面积。加之大一些地方仅仅为住宅被征收的对象提供产权调换房屋,对经营性房屋则不提供产权调换。因此,在制定补偿安置政策时,对这些因素都应当充分考虑,尽量使补偿合理化,减少征收工作的矛盾和阻力。

    2、尽量“就地就近”产权调换

    产权调换房屋是为被征收人提供产权调换、定向安置被征收人而建设的普通商品房。这类房屋各地称谓不一,但价格一般都低于普通商品房。被征收人对产权调换房屋的诉求主要是安置地点的“就地就近”。

    《征收条例》规定,旧城区改建项目中被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,征收人应当提供改建地段或者就近地段的房屋。做出这样的规定是有道理的,因为不少公共事业项目房屋征收以后不在原地建造住宅,无法在原地为被征收人提供产权调换房。但这样的规定也体现了立法者另一方面的本意,即如果有条件征收人就应当为被征收人提供原地或者就近安置的住宅。毕竟,房屋被征收以后仍然能够在原地居住,是大多数被征收人的内在诉求。以“就地就近”安置为原则,不“就地就近”为例外,确实不具备原地或就近安置的,也应在被征收房屋的下一个土地级别安置,而不应将产权调换房建设在周边缺乏公交、医疗、教育、商业配套的边远地方。

    3、用历史的观点处理“违章建筑”

    《征收条例》规定:房屋征收中对违章建筑不予补偿。但各地对违章建筑的认定标准有很大差异。分析媒体披露的征收引发的恶性事件,绝大多数涉及到“违章建筑”。这里的关键是“违章建筑”如何界定和处理。

    目前许多地方对违章建筑认定的标准主要是未经批准(未领取工程规划建设许可证)的建筑。19841月,国务院颁布实施《城市规划条例》,这是我国第一部关于规划的法规。在此之前的建筑由于无“例”可依、无章可循,存在即合理,一般地方都视为“合法建筑”或不被视为“违章建筑”。 19904月实施《中华人民共和国城市规划法》,原《城市规划条例》同时废止。20081月实施《中华人民共和国城乡规划法》,原《中华人民共和国城市规划法》同时废止。对未经批准的建筑如何处理,《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据法律规定我们可以推断,并不是所有“未取得建设工程规划许可证的建筑”都是不能“采取改正措施消除对规划实施的影响的”,也并非所有“违章建筑”全都该“限期拆除”。可以“采取改正措施消除对规划实施的影响的”建筑经一定程序、缴纳相应规费和罚款后,可以保留。这里重要的是,认定是否“消除对规划实施的影响”,要放到当时特定的时空条件和规划要求下,而不是用今天的规划条件评判当年的建筑。多年来,有关部门对“违章建筑”并未依法“责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”。这其中起码有部分建筑在当时可以经过一定程序变身为“合法建筑”,更何况不少“违章建筑”已成为房屋主人的生活必需、或已成为他们生活的重要来源。对此,一些地方采取了变通办法。一般是在某个时段组织“清房”,将此前不严重违反规划的建构筑物通过补缴规费后补办各种证照,这样就把“违章建筑”的认定时间从1984年向后推迟了数年、十多年,而在此时段之前的“违章建筑”一律“转正”,从而大大减少了“违章建筑”的数量。即使对“违章建筑”,也按建安成本给予补偿,这在很大程度上缓解了房屋征收时的矛盾。

    4、完善社会保障体系

    房屋征收,不仅仅是一个如何补偿的经济问题,还是一个如何实现正义的社会问题。不仅需要相关的经济补偿政策,而且需要相关的社会保障政策。社会保障是对社会成员特别是生活有特殊困难人群的基本生活权利给予保障的社会安全制度,其本质在于维护社会公平,进而促进社会稳定发展。

    不容忽视的是,尽管在房屋征收中按照市场价格进行了充分的补偿安置,但仍有一部分低收入人群的实际利益因为征收受损:没有积蓄、无法借贷,房屋征收补偿款无法购买满足其起码居住需求的二手房或者产权调换房,无法购买原本能够提供主要生活来源的经营性用房。这其中原因有多个。一是房屋征收量大,二手房市场的房源无法满足如此巨大的需求;二是新建商品房普遍面积偏大,缺乏适合低收入群体购买能力的住宅或经营性用房;三是房屋的市场价值相当,使用功能却未必相当。如原先30多平米的非成套住宅能够居住两代45口人,房屋征收后因为二手房源结构的原因,无法购买与原先类型相近的房屋,市场和政府所能提供的成套住宅即使比原面积再大一些也无法满足家庭的基本居住需求,而其家庭情况可能又不符合经济适用房或廉租房的条件。因此,在房屋征收中,对一部分特殊人群应当继续实行“市场+保障”的政策,并且随着社会的进步与发展,逐步扩大保障范围,提高保障水平。

    对一部分低收入人群,要注重采取多种措施,满足被征收人基本的居住和生活条件:适应商品房结构由多层向小高层、高层变化公摊面积增大的情况,适度提高最低保障住房的面积标准,对被征收人适当降低经济适用房和廉租房的准入门槛,实行共有产权住房措施,租售并举等等。对因为房屋征收失去收入来源的被征收人进行职业培训、职业推介,或者落实低保。对因房屋征收而迁出优质教学资源学区的适龄学童也应给与特殊考量。此外,在征收过程中还应坚持公平原则,统一政策统一尺度;扩大被征收对象的知情权,补偿标准、面积特别是最终补偿结果,应在征收范围公示,接受公众和舆论的监督。

    制定并实施合理的征收补偿安置政策,需要政策制定者与公众的良性互动。比较不同地方的补偿安置政策,其间有宽严之分、松紧之别、合理性高低之差。这方面搞一点“量化宽松”于民生有利、于社会有益。上级政府也需要给予有力的督促指导、科学的评估权衡、必要的行政干预。努力使地方征收补偿安置政策成为得民心、合民意的善政,占据道德和舆论的高地,从源头上创造和谐稳定的征收环境。

 

    结束语:旧城改造中房屋征收是现代化与城市化进程加速的产物,也是社会发展的一种必然。解决房屋征收矛盾、确定合理公正的补偿标准是关键。房屋征收又是一个涉及到多方面问题的复杂体系,除了房地产评估的公正合理问题之外,还有法律的完善、社会的和谐构建等问题。这就需要从人文关怀的角度出发、以促进社会的发展为根本目的、本着公平公正的原则,完善法律以保护被征收人的合法权益,重视土地使用权的价值问题,实行房屋和土地的科学评估,做好解释工作。

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