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2014年市住建局城市建设和管理课题调研专刊九(拓宽融资渠道 加快基础设施建设——关于集聚区推进BT建设模式的思考)

来源:- 时间:2014-10-22 16:16:00 作者:- 阅读 2470 次

衢州住房和城乡建设信息

2014〕第73

衢州市住房和城乡建设局办公室编   二〇一四年十月二十一日

 

2014年市住建局城市建设和管理课题调研专刊九

拓宽融资渠道 加快基础设施建设

                                  ——关于集聚区推进BT建设模式的思考

    摘要:BT投资模式(建设—移交)通常是指政府部门通过招标(招商)等方式确定投资人,由投资人负责项目资金筹措和工程建设,项目建成竣工验收合格后由政府部门回购,并向投资人支付回购价款的一种融资建设方式。本文通过对BT模式的分析,进一步探讨集聚区实施推进BT模式的对策和措施。

    2013年集聚区投入基础设施建设资金达10亿元,2014年计划投资21.645亿元,面对如此大的建设规模和资金需求,以现有财力和银行贷款为主要资金来源实现大规模建设的发展模式已显单一。采用BT建设模式建设政府投资项目,是拓宽融资渠道、加快基础设施建设进程的有效方式。     一、BT建设模式的探索和实践

     () 国家出台BT项目推行的政策依据 

     《关于投资体制改革的决定》(国发〔200420号)明确:“放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”,此政策是BT建设模式获得发展的一个重要依据。随着投融资体制改革的不断深化,BT建设模式越来越受到重视和采用,为调动非政府资金参与政府投资项目建设,促进一批重大基础投资设施项目提前建成发挥了积极的作用。

    (二)部分地方政府出台了BT建设模式的管理办法

      为加强和规范管理,部分地方政府出台了BT融资建设的管理办法。查阅各地公开发布的信息,重庆市是我国第一个出台加强和规范政府投资项目BT融资建设管理办法的省份,2009年以来浙江省有上虞市、绍兴滨海新城和丽水市等地陆续发布了BT融资建设的管理办法。管理办法设定了BT投资人应具备的条件,明确项目业主、BT投资人和项目公司的权利义务,推动了BT建设模式的规范管理。丽水生态产业集聚区在2008年的南城南六路及配套工程项目(总投资规模近4亿),2010年的南城东扩二期区块BT项目(总投资规模近17亿)就采用BT建设模式,通过BT模式建设实施,实现园区快速高效发展。

    (三)部分省(市)出台了BT建设模式的税收政策  

    国家税务总局并没有出台针对该业务的统一规范,在征管实务上,重庆市、广东省惠州市等地税务机关出台了操作办法,但营业额的确定上有很大的差异。20114月,浙江省地方税务局下发《浙江省关于“建设-移交”方式建设项目有关营业税政策问题的函》,明确有关营业税政策管理问题,对投融资人认定为建筑工程总承包人,按“建筑业”科目征收营业税;其计税营业额为取得的全部回购价款(包括工程建设费用、融资费用、管理费用和合理回报等收入)扣除支付给其他施工企业的分包工程造价款后的余额。

    二、开展BT建设模式的意义和作用

    ()借力发展,有助于基础设施建设缓解资金困难

    为有效防范地方政府债务风险,国务院及银监会近年连续出台了一系列文件,要求加强对地方政府融资平台公司的融资管理,实现降旧控新的目标,常规融资方式实现大规模的城市建设发展难以为继。通过推行BT建设模式,项目业主投入设计、征地拆迁等少量前期费用,工程主体由社会资金代建,建成后交付政府指定部门使用,“提前消费,分期回购”,是地方政府在大力推进城市化进程中缓解资金压力的有效方式。     ()专业化管理,有助于提高项目运作效率和质量

    BT建设模式将项目建设职能从政府手中分离出来交由专业项目管理单位实施,实现建设管理的市场化、社会化和专业化,转移政府的投资建设风险。项目资金由社会投资者提供,简化了政府建设管理机构,把私营企业中的效率引入公建项目,提高建设效率。

      ()创新方式,激活社会资金参与政府投资项目

      投资人参与BT项目的建设,在BT项目实施中能够取得工程价款结余收入、利息差收入、资本金存贷利差收入等方面收益,取得比较稳定的投资回报,且项目回购款的支付有政府信用的支持,投资人遭遇的违约风险比较小。众多企业介入BT项目作为投资人,参与基础设施及公用事业项目建设,激活社会资金参与政府投资项目,创新了资金投入方式。

      三、BT融资建设存在的问题和难点

    ()BT规模过大可能导致政府信用风险

    《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔201019号)要求对地方政府融资平台贷款进行清理,严格新增贷款条件和投向。而BT项目的投资人未列入此次调控范围,由此产生的预期地方政府债务也未纳入清理范围,成为了表外业务。据有关资料表明,近年来全国各地BT项目大幅增加。BT项目由投资人带资建设,但最终还是政府“买单”。一般BT项目的还款期限在三至五年左右,虽然缓解了政府一时的燃眉之急,但增加了以后几年政府的财政负担。如果地方政府财政性收入的增长不能得到充分保证的情况下过多采用BT建设模式,一方面使得政府暂时性债务变成未来真实的债务,政府债务将超计划规模;另一方面,地方政府未来财政性收入增长的不坚实,在BT项目的回购期无力及时支付回购款,会出现政府信用风险。     ()BT项目资金合理的利润及约定的总价确定比较困难

    如何实现有效借用社会资金改善发展环境,而又实现投资效益的最大化,关键在于BT回购价款的控制,特别是资金成本率的确定比较困难,资金成本控制难度大:一是很多BT项目的资金成本没有进行详细测算,只是依据投资人的可接受程度来确定,与政府借款投资建设方式相比,BT项目融资成本较高。若投资人的融资受影响,BT项目可能因资金短缺未能如期完成,还将造成资金成本的增加。二是资金成本影响因素多,项目选择、回购模式、建设工期、建设资金投入时间、工程变更、回购期和回购款的支付方式均影响资金成本总额。三是存在利率风险。BT项目资金成本率的确定,通常在银行基准利率上浮几个百分点或上浮一定百分比,基准利率变动的情况下,项目业主和投资人均承担利率风险等。

    () BT项目监管复杂     BT建设模式涉及项目业主、投资人、金融机构等多方市场主体,包含项目准备、招标、建设、融资、移交、回购等多个环节,外部法律环境缺失,建设期产权界定模糊,监管难度大。一是BT项目由社会投资人投资建设,建设完成以后“交钥匙”,政府再回购。BT项目在政府未回购之前,是否应列为政府投资项目,建设期间政府投资项目相关管理办法是否适用,尚不明确,监管依据不充分。二是BT建设模式起步时间不长,操作模式和流程刚刚形成,缺乏完善的管理经验和内控机制。三是建设资金在投资方运行,投资方经营所在地大都在外地,受地域限制,对投资方的相关财务收支无法全面监督。四是BT合同对一些该明确表述的事项表述不清或无表述,该约定的事项不约定,容易产生扯皮现象。

     四、集聚区实施推进BT模式的对策和措施     ()控制规模,量力而行     BT项目负债实质上形成若干年后的政府性负债,应当按照政府性债务管理要求做好融资论证,合理控制规模。一是对集聚区未来的财政性收支作出合理的预计,合理安排项目;二是需对建设规模和偿债资金来源等作评审论证,杜绝盲目、模糊举债;所以在每年初编制财政预算时,必须考虑足额BT项目偿还资金(不能改变其用途),来保证每年度的正常回购款。

    ()充分论证、谈判,合理控制资金成本和回购总价

    一是研究BT资金成本的管理措施,反复论证建设工期、回购模式及期限,回购期资金成本的计算基数,作为BT项目确定资金成本的参考依据及谈判基础。二是充分调研分析,强化谈判作用发挥。投资协议是落实BT项目的主要执行依据,业主方和投资方的责任义务、计价原则、回购方式、投资回报率、回报计价基数、回购期限以及付款方式等众多敏感事项都将在其中予以明确,必须进行细致的考量和推敲,通过谈判在投资协议里予以明确,从而有效控制回购总价款,合理控制投资方的收益水平。

    ()部门各司其职,加强协调、监督     目前BT建设模式在我国发展时间不长,对BT建设模式的认识尚不够深入,有关立法工作还处于探索阶段,因此区建设局、财政局、经发局、监察室应按照各自职责加强指导、检查,及时发现问题、解决问题,以利于BT建设模式的健康发展。建立BT建设模式财务跟踪监督制度,全过程跟踪审核资金到位和使用情况,适时评估项目建设成本和财务风险。

 

 

 

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